Utförsäljning av allmännyttan i Amsterdam och Berlin

När man talar om allmännyttan och allmännyttig bostadsmarknad i svensk mening då talar man om ett generellt system. För hyresgäster innebär det ett system utan behovsprövning, tillgängligt för alla. Ur ett nationalekonomiskt perspektiv betyder det att allmännyttan är en integrerad del av bostadsmarknaden. Den både förhåller sig till marknadens regler och samtidigt har den, fram tills alldeles nyligen, reglerat vissa aspekter av marknaden.

Många andra länder har ett bostadssocialt system som är selektivt, dvs inriktat på resursfattiga hushåll och behovsprövat. Formerna för upplåtelse kan se väldigt olika ut, men huvudpunkten är att man lyfter ut en bit av den ”normala” marknaden och subventionerar den för att fattigare invånare ska ha någonstans att bo. Frankrike, UK, Tyskland och även grannlandet Finland har detta system.

De senaste åren har allmänna eller sociala bostadsorganisationer i europeiska städer sålt av sina lägenhetsinnehav under de senaste åren – antingen till sina tidigare hyresgäster eller till privata fastighetsbolag – eller så har hyreslägenheter omvandlats till ägandelägenheter att säljas på en bostadsmarknad.

Avregleringar inom bostadssektorn och privatisering av den allmänna ekonomin är viktiga företeelser i den reurbaniseringsvåg som inte bara västvärlden utan numera även transitekonomier i Asien och Sydamerika har upplevt sedan 1980-talet. Det har inneburit en omfördelning av samhällets samlade förmögenhet som man måste gå tillbaka till 1930-talets strukturomvandlingar för att finna en liknande omfattning på.

Den första vågen av privatisering genomfördes i Storbritannien under 1980-talets konservativa regering. The ”Right-to buy” – var erbjudanden från stat och kommuner till hyresgäster att köpa sina Council Housing-lägenheter. Beslutet har ofta setts som emblematisk för starten på den nyliberala eran. Men politiken var i UK i början av 1980-talet en del av en större strukturomvandling av den brittiska ekonomin.

Industriomvandling, service och finansekonomin var prioriterade områden som skulle fungera som drivande motor i utvecklingen, och London som säte för finanskapitalet utgjorde råmodellen för den nya bostadsmarknaden.

På så sätt påminde den om strukturomvandlingen som forna östeuropeiska länder och städer var tvungna att genomgå i början av 1990-talet. Tidigare kommunistiska samhällen hade ofta mycket stora andelar offentliga bostäder, och en övergång till friare marknadsekonomier var tvunget att innebära en reducering av statens ägande dramatiskt. I ex. vis Polen, Tjeckien och de baltiska länderna genomfördes omfattande utförsäljningar av allmänna lägenheter, ofta till hyresgästerna och ofta till mycket fördelaktiga priser. I andra östländer som Bulgarien eller Ungern fanns det redan under kommunistperioden en etablerad ägandeform av lägenheter så där skedde färre utförsäljningar.

Det har alltså funnits en nödvändighet att sälja ut allmän egendom i flera fall. Men vänder vi oss mot privatiseringen av allmänna eller sociala bostäder i andra städer, exempelvis Amsterdam och Berlin – så handlar det om privatiseringar som fick stor omfattning och politiskt understöd 10 år efter strukturomvandlingen i Östereuropa och närmare 20 år efter den brittiska ekonomiska sanering. En tydligare ideologistyrd kommunalekonomisk strategi, med andra ord, just som i Stockholm. Men processen och utfallet har varit väldigt olika.

Hur har den allmänna bostadsstocken sett ut? Vi börjar med Berlin. Först måste man skilja mellan två olika grupper av allmännytta generellt i Tyskland: de kommunala fastigheterna och sociallägenheterna som står under hyreskontroll.

De kommunala bostäderna är ett fastighetsinnehav som har byggts och som ägs av det allmänna, ofta företag ställda under kommunen eller stadsdelen. Berlin har haft en ovanligt stor andel sådana fastigheter, i början av 1990-talet utgjorde de 30 % av alla bostäder i staden. Denna form av allmännytta har reducerats kraftigt och de bostäder som finns kvar har vikts åt marginaliserade grupper på bostadsmarknaden –

Sociallägenheter däremot, är inte ett fastighetsinnehav, utan utgörs av kontrakt på lägenheter som hyrs ut temporärt och till en lägre, subventionerad hyra. Denna grupp bostäder har också reducerats sedan början av 2000-talet med ca 100.000 lägenheter per år i hela Tyskland, huvudsakligen genom att de subventionerade kontrakten inte har förlängts.

Inom de kommunala bostadsföretagen har sedan tidigt 1990-tal ca 200.000 lägenheter privatiserats i Berlin. Från början en del av strukturomvandlingen efter murens fall, men utförsäljning har tilltagit under 2000-talet. Privatiseringen har skett på olika sätt: antingen förmögenhetsöverföring från bostadsföretag till hyresgäster, eller privatisering av hela det kommunala företaget, som sedan har sålt lägenheterna som ägandelägenheter på marknaden.

Skälen som staden anger till denna massiva utförsäljning har varit att bostadsstocken skulle innebära för höga kostnader att renovera och modernisera. Följer man Berlins kommunala ekonomi så är det ett helt plausibelt argument. Staden har pendlat omkring 50 miljarder Euro i skulder i kommunalkassan sedan i början av 2000-talet.

Gällande den socio-geografiska aspekten av utförsäljningen av allmän bostadsegendom i Berlin så har skillnaden mellan väst och öst varit mindre än man kunde tro. Privatiseringen har snarare gällt som en stadspolitisk praktik utan att vara strategiskt koncentrerad till särskilda områden i staden. Under senare år har privatiseringen framför allt skett genom att specifika investerare har köpt kommunala bostadsfastigheter. Dessa skiljer sig i marknadslogik från tidigare investerare som mer värnade om långsiktiga hyresinkomster. De nya köparna är fondbolag, försäkringsföretag eller banker som är intresserade av bostadshus i Berlin främst som spekulationsobjekt. Det har ofta handlat om att hitta nya affärsmodeller, öppna upp för ny kreditgivning genom att låta omvärdera fastigheterna i omgångar och att introducera nya förvaltningsstrukturer. Antalet internationella aktörer på Berlins fastighetsmarknad har också tilltagit – särskilt amerikanska fastighetsbolag äger stora andelar bostadshus och byggmark i den tyska huvudstaden.

Senaste 2-3 åren har inneburit en enorm oro på Berlins bostadsmarknad; stora mängder kontrakt på subventionerade hyror – sociallägenheter – har löpt ut eller kommer att löpa ut och måste omförhandlas. Men staden vill inte binda sig till modellen längre, och för dessa lägenheter tecknas istället marknadsmässiga kontrakt. Detta driver låginkomsttagare och minoritetsgrupper bort från sina lägenheter i många stadsdelar.

Det är ofta fråga om enklare flerbostadshus uppförda under efterkrigstiden, där lägenheterna inte har ansetts särskilt attraktiva under många år. Men i exempelvis stadsdelar som Neukölln och Kreuzberg håller nu stora grupper turkar, som levt i staden i generationer, att successivt trängas ut ur de mer centrala delarna.

I Amsterdam har utvecklingen varit helt annorlunda. I staden är ”social housing” inte en allmännytta. Det betyder att det sociala boendet byggs, ägs och förvaltas av privata organisationer. Detta går tillbaka till en holländsk hyreslag från 1901, som gjorde att icke-vinstdrivande bolag och stiftelser kom att ansvara för boendestandard och bostadsförsörjning. Dessa privata organisationer blev dock efter andra världskriget föremål för politiska regleringar framför allt på grund av den permanenta bostadsbristen i Amsterdam. Det infördes en statlig hyresreglering med bidrag för byggande och lån – precis som i Sverige. Kommunen hade vid nybyggen rätt att välja arkitekt och hade kontroll över hyreskontrakt och byggkostnader.

Fram till mitten av 1990-talet var det närmast otänkbart att dessa bostadsbolag och stiftelser skulle sälja sitt lägenhetsinnehav. Men brottet kom då det socialdemokratiska partiet i Amsterdam 1998 lanserade en modell som var en direkt imitation av brittiska ”Right-to-buy” reformen från 1980-talet. En lag som skulle göra det lättare att omvandla den sociala hyreslägenheten till en bostadsrätt genomfördes år 2000. Det uttalade syftet var att öka andelen egendomsinnehavare på bostadsmarknaden i Holland till ca 65 % –     70 % av hushållen – från relativt låga nivåer på runt 30-40 % i landet i genomsnitt.

Att medborgare äger sina hem har setts som en förutsättning för den avreglerade nationella ekonomin där statligt o kommunalt innehav måste reduceras för att ekonomin ska kunna konkurrera med globala marknader och utvecklingstendenser.

Dessa omställningar har varit olika svåra att genomföra i olika länder och de har stött på olika typer av motstånd. Det har varit lättare att genomföra utförsäljning av allmän egendom rent opinionsmässigt i Östeuropa än i flera västerländska välfärdsstater, exempelvis.

Amsterdams sociala bostadsföretag har varit försiktiga i att göra stora utförsäljningar trots stor politisk press att öka takten och omfånget av försäljningarna. Och för de lägenheter de allmännyttiga företagen har sålt har man strukturellt fyllt luckan efter genom kontinuerliga nybyggnadsprogram och genom att rekonstruera den befintliga fastighetsstocken.

Det har varit en konflikt mellan bostadsbolagen och bostadsstiftelserna i Amsterdam och politiker som velat få till större utförsäljningar.  En VD för ett av bolagen gick för 6 år sedan ut och sa att man inte kunde se hur utförsäljningen av bostadsstocken kunde bidra till de sociala mål man fortfarande ansåg sig förpliktigad att följa. Den dåvarande bostadsministern i Holland anklagade då den allmännyttiga bostadssektorn för ”bristande handlingskraft” och ”beslutsarmod”.

Det finns ändå flera anledningar till att tala om en ”soft” övergång från hyres- till ägandemarknad i Amsterdam: hyresnivåerna är lägre än ränte- och amorteringsnivåer, vilket är en viktig förutsättning för en fungerande hyresmarknad och utförsäljning av sociala bostadslägenheter är förbundna med höga omkostnadsavgifter till det kommunala bostadsföretaget om hyresgästen som köpt lägenheten säljer den vidare inom 1-3 år. 50 % av den gjorda vinsten ska då tillbaka till bolaget.

Mellan 1995 och 2006 såldes ändå närmare 22 % av sociala hyreslägenheter i Amsterdam ut.

Tittar vi på den sociala geografin  och utförsäljningarna av allmännyttiga lägenheter finns det viktiga skillnader i medvetenhet och planering när det gäller Amsterdam.

I Amsterdam har det funnits en mycket högre medvetenhet om var man har sålt ut lägenheter. Utförsäljningarna har under 2000-talet varit riktade mot några av de mindre attraktiva områdena i staden – Zuidoost och Noord – medan betydligt färre utförsäljningar skedde i populära områden Slotervaart och Zeeburg.

En av anledningarna var att jämna ut besittningsformerna i områden med framför allt stora andelar hyreslägenheter och få stabilare ägargrupper från olika sociala skikt. Här, återigen, är det den kommunala politiken som bestämmer hur utfallet av processen blir – och i Amsterdam har ofta socio-geografiska analyser föregått beslut om utförsäljning.

En annan förklaring är att den allmänna bostadsstocken inför utförsäljningar i attraktiva områden har värderats väldigt högt, och priset helt enkelt har fungerat bromsande på försäljningar, eftersom det fortfarande varit mycket billigare att hyra.

Att rikta utförsäljningen mot mindre attraktiva stadsdelar har därtill haft effekten att hålla lägenhetspriser i balans i Amsterdam. Lägenheter från de sociala bostadsbolagen har fungerat som första köp och instegsboende för de som inte tidigare varit inne på bostadsmarknaden.

I en sammanfattnade rapport om utförsäljningarna av sociala bostadslägenheter i Amsterdam från 2007 kom utredarna till slutsatsen att utförsäljningarna hade gynnat små- och medelinkomsttagare, stora hushåll, etniska minoriteter och Amsterdambor – och missgynnat höginkomstagare, småhushåll, infödda holländare och bostadssökande som kommer utanför Amsterdam.

Den skisserade jämförelse som jag här har presenterat kan gärna ställas i kontrast till utförsäljningen av allmännyttiga lägenheter i Stockholm, där den sociala medvetenheten och den geografiska planeringen för att motverka ekonomisk segregation har varit helt frånvarande i den kommunala politiken.

Tillgången på bostäder och systemet för bostadsfinansiering har avgörande konsekvenser för medborgares politiska beteende, ett samhälles sociala stabilitet, välfärdsstatens struktur och ekonomiska utfall.  Förutsättningarna för hur man äger den egna bostaden har visat sig i tilltagande grad stå i ett konfliktfyllt förhållande till social jämlikhet.

Det finns mycket att lära av hur andra städer i Europa har handskats med liknande strukturella förändringar, mer eller mindre framgångsrikt.

Posten är en nedkortad version av min föreläsning inom Arkitekturskolans utbildningsprogram ”Rethinking the Social in Architecture”, KTH – December 2012.

Om arbetsbok

Arbetsboken skrivs av mig, Håkan Forsell. Här testar jag fältrapporter, tankar och utkast framför allt utifrån mitt arbete som urbanforskare och historiker. För att läsa och ladda ned längre artiklar och bokmanus besök min hemsida, www.hakanforsell.se
Det här inlägget postades i allmännyttan, Amsterdam, Äganderätt, Berlin, Gentrifiering, segregation, Urban Europe och har märkts med etiketterna , , , , , . Bokmärk permalänken.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s