Susan Fainstein, professor i arkitektur och stadsplanering vid Harvarduniversitetet, skriver i sin bok The Just City om rättvisa, mångfald och demokrati i staden. Hon diskuterar stadsplaneringsfältet i dag i relation till ett antal fallstudier från New York, London och Amsterdam där hon anser att rättviseaspekten på olika sätt har hamnat i kläm i planeringen. Undersökningen är en vidräkning med nyliberalismens postulat om den ”konkurrenskraftiga” staden som återkommande legitimerar att privata krafter kunnat tillskansa sig medel ur allmänna värden – både materiella, sociala och moraliska – som byggts upp under lång tid.

Jag intervjuade Susan Fainstein inför senaste numret av tidskriften Arkitektur (nr. 2 2012) om vad rättvis fördelningen av tillgångar och möjligheter i stadsrummet egentligen handlar om, särskilt när det gäller frågan om tillgång till bra bostäder.

Susan Fainstein

Vilken typ av reaktioner har du fått på din bok ”The Just City”, t.ex. från investerare och praktiker inom bostadssektorn, utvecklare, fastighetsägare eller politiker? Är de principer för rättvisa, mångfald och demokrati du framför rimliga för dem?

Jag har föreläst om boken för planerare, investerare och politiker. De motsäger inte mina resonemang offentligt och i Europa har vänsterpolitiker stött mina idéer. Många planerare jag har talat med har känt att de tack vare boken fått hjälp att ställa frågor om ojämlikhet och diskriminering i förgrunden, något som ofta skjuts åt sidan i yrkespraktiken. Till följd av folkrörelser och massiva missnöjesyttringar som ”Occupy Wall Street” finns det en större känslighet för de frågor jag tar upp. Men jag misstänker att många betraktar mig som alltför idealistisk. De starkaste invändningarna har jag fått från ekonomer som tycker att kostnadseffektivitet är den främsta måttstocken att bedöma politik med.

Menar du att vår samtids tolkningar av marknadsekonomi och demokrati har hamnat i särskild konflikt med traditionella, nedärvda uppfattningar av rättfärdighet och rättvisa?

Kapitalism och begrepp om rättvisa har alltid varit i konflikt. Det finns bara ett perspektiv på rättvisa som är förenligt med marknadens ackumulations- och fördelningsmekanismer, och det är att den enskilda individen blomstrar i enlighet med sina ansträngningar och initiativ. Men även denna uppfattning kan lätt undermineras bara genom att man tittar på hur marknader faktiskt fungerar. Monopol, bedrägeri, utnyttjande av arbetskraft, etc. – alla dessa företeelser snedvrider individuella belöningar. Andra föreställningar om rättvisa, till exempel förmågor och kapaciteter hos individer och grupper, som filosoferna Martha Nussbaum och Amartya Sen skriver om, de kommer inte marknaden att premiera. Den marknadsordning som städer planeras utifrån i dag drivs i stället av kraftiga mekanismer för såväl belöningar som uteslutningar.

Den politiska demokratin har ju gett regeringar möjligheter att rätta till orättvisor som marknaden skapat, men i dag uppfattar jag att det på flera håll i världen saknas politiskt stöd för att genomföra utjämnande reformer.

Stadsledningar har begränsade resurser när det gäller att fördela till välfärd. I länder med nationella välfärdsstater finns det större möjligheterna att proaktivt öka rättvisan i samhället. När det gäller att förbättra miljön och stärka infrastrukturen ser jag inte att det skulle finnas en konflikt i att städer samtidigt är marknadsorienterade och globalt konkurrenskraftiga.

Under din föreläsning vid Delegationen för Hållbara Städer i Stockholm förra året var du ytterst kritisk till konceptet ”hållbarhet” och att formeln ”hållbar utveckling” idag dominerar stadspolitik och urbanforskning. Vad anser du är det mest problematiska i hållbarhetsbegreppet när det gäller boende och planering för bostäder?

Problemet med begreppet ”hållbarhet” är att det är så vagt. Det kan lika väl användas för att genomföra beslut som inte verkar för rättvis fördelning och ekonomisk integration. I USA kan till exempel människor som bor i välbeställda förorter motsätta sig byggandet av bostäder med högre täthet med argumentet att dessa bostadsprojekt bidrar till överbelastning av miljön. Men områden med låg täthet tenderar att utesluta hushåll med otillräckliga inkomster för att köpa småhus och det är mycket svårt att få etablera kollektivtrafik där. Försvarare av begreppet ”hållbar utveckling” kommer att hävda att det är politiskt mer effektivt att argumentera utifrån miljöaspekter och klimatmål än att ta utgångspunkten i ekonomisk fördelning och integration. Min uppfattning är att istället för ”hållbarhet” måste vi börja använda termen ”rättvisa” snarare än att acceptera att detta är en alltför radikal hållning.

Vad är den väsentliga skillnaden mellan rättvis fördelning av möjligheter och tillgångar (equity) och jämlikhet (equality) när de relateras till den sektor som vi tittar närmare på i detta nummer av Arkitektur, bostadsmarknaden?

Rättvis fördelning kräver att politiken arbetar med att stärka dem som är mest missgynnade. Med tanke på hur de givna villkoren ser ut – där vi har stor ojämlikhet särskilt inom bostadsmarknaden och de relativt välbärgade har så mycket större tillgångar än de fattiga – är det orealistiskt att förvänta sig att politiken kommer att skapa jämlikhet. Den kan dock arbeta för att skapa en tröskel så att de mest utsatta i samhället kan leva på en anständig minimistandard.

När jag arbetade i Baltimore för tre år sedan kom jag ofta över frasen ”building on strenght” när det gällde stadsförnyelseprojekt i offentlig-privat regi: att kommunledningen eller den lokala staten underlättat investeringar och uppgraderingar av vissa områden där det redan fanns attraktiva miljöer och ekonomisk infrastruktur. Hur organiserar amerikanska städer idag sin ekonomiska och sociala miljö? Finns liknande politiska tendenser både i USA och i Europa?

Amerikanska städer har under lång tid ägnat sig åt att förstöra offentliga bostadsprojekt. Man motiverar sina åtgärder oftast med att man önskar eliminera politiska misslyckanden. Samtidigt fortsätter många amerikanska stadskommuner att satsa på megaprojekt, bygga sportpalats och konferensanläggningar, med argumentet att de bidrar till den ekonomiska och fysiska utvecklingen trots många bevis på motsatsen. Uttrycket ”building on strength” förknippar jag med en satsning på monoekonomier, i Baltimores fall den biotekniska industrin som är kopplad till Johns Hopkins medicinska centrum. Ett av problemen med fokus på high-tech industrin är att dess inverkan på sysselsättningen inte alltid är positiv.
I Europa finns också en rörelse bort från bostäder för låginkomsttagare och man förlitar sig mer på events och megaprojekt för att främja tillväxt. Europeiska städer är dock mer engagerade att investera i socialt utsatta områden än amerikanska, och nationella bostadsprogram har generellt sett lagt en grund för bättre betalningskapacitet av hyror jämfört med USA. Men samtidigt har europeiska och amerikanska städer utvecklats väldigt likartat de senaste åren när det gäller den geografiska fördelningen av levnadsstandard i städerna. Standarden ökar snabbt i de gentrifierade stadskärnorna och trycker hushåll med lägre inkomster och tillgångar ut mot periferin.

Det finns med andra ord tendenser för en ”europeisering” av amerikanska städer – och kanske en ”amerikanisering” av europeiska städer?

Det huvudsakliga sätt på vilket amerikanska städer blir mer europeiska är genom att några av dem har lyckats omvandlats sina ekonomier från tillverknings- till tjänstesektorn. Det har förändrat både historiska innerstäder och förorter i USA. Den tidigare skarpa kontrasten mellan amerikanska städer och europeiska har urholkats.

Under tiden har nordeuropeiska städer, de som tidigare hade de starkaste sociala bostadsprogrammen och där medelklassens hushåll frivilligt flyttade till allmännyttiga bostadsområden, retirerat från socialt bostadsbyggande. Som ett resultat har invånare med längre löner svårare att komma in på allt mer privatiserad bostadsmarknaden.

Man kan få intrycket att få stadsförnyelseprojekt i USA har varit präglade av socialt engagemang och satsningar på utbildning och blandade bostäder. Finns det något projekt som har ansetts lyckat med avseende på social integration, stadsförnyelse och sysselsättningsmöjligheter?

Vid University Circle i Cleveland har det funnits ett framgångsrikt samarbete mellan staden och olika industriföretag som har gett sysselsättning åt arbetslösa. Samarbetet har kombinerats med ett bostadsprogram och området har kommit att präglas av mindre företag samtidigt som både privata och offentliga satsningar har gjorts för att etablera olika typer av konstverksamhet i stadsdelen. Det är en mycket blandad verksamhet som känns inkluderande och tillgänglig för många.

Du avslutar din studie med att presentera ett antal principer för hur stadsplaneringen ska kunna maximera rättvisa. Bland annat diskuterar du betydelsen av samråd med den befolkning som bor i stadsförnyelseområden. Hur kan man mäta att dessa principer efterföljs?

Mätning och utvärdering är alltid situationsberoende. Jag har arbetat i utvärderingsprojekt där vi bildade en forskargrupp som deltagande observatör av medborgarinflytandet. Vi tittade på vilka som deltog, om resultaten gynnade någon specifik en grupp (till exempel fastighetsägare på bekostnad av hyresgäster, invånare med medel eller hög inkomst på bekostnad av låginkomsttagare), vilka typer av aktiviteter för delaktighet som genomfördes etc. Den slutliga utvärderingen var nödvändigtvis subjektiv men vi kunde ändå motivera varför vissa kriterier för medborgarinflytande var viktiga efterfölja.

I svenska städer, och särskilt i de större stadsregionerna, finns en kontinuerlig diskussion kring det bostadspolitiska arv som välfärdsmodellen etablerade. Idag befinner sig bostadspolitiken i ett slags dödläge: den gamla modellen av omfattande statliga subventioner till städernas bostadsförsörjning fungerade inte, men den avreglerade, marknadsekonomiska fungerar inte heller. Det råder en tilltagande bostadsbrist och ekonomisk och etnisk segregation som påverkar en rättvis tillgång till utbildning och arbeten. Skulle de principer för urban planering som du tar upp i din bok kunna bryta denna utveckling?

Jag tror inte man ska stirra sig blind på frågan om etnisk segregation som något negativt i sig. Om en uppdelning av befolkningen sker frivilligt och den ger ekonomiska möjligheter och offentligt stöd för medlemmarna i en viss etnisk grupp – stöd som annars kanske inte hade varit tillgängligt – då uppfylls flera viktiga funktioner för rättvisa och mångfald. Ekonomisk segregation är mycket mer problematisk, särskilt om den resulterar i ojämn fördelning av offentliga tjänster och arbetstillfällen. I synnerhet tenderar isolering av höginkomsttagare undergräva stödet för allmän service. Fördelningspolitiskt och demokratiskt är segregationen av rika befolkningsgrupper en större fara. Amsterdam är den europeiska stad jag känner till bäst och den stad jag ofta hänvisar till som en fungerande modell för rättvis fördelning av tillgångar och möjligheter. Även om Amsterdam, som likt Stockholm hade starka jämlikhetsideal när det gällde bostadsförsörjning, dra sig nu tillbaka från sitt tidigare engagemang för sociala bostäder och staden uppvisar en hel del etnisk segregation, så fortsätter den att ha ekonomiskt heterogena stadsdelar, något som är avgörande för en levande och rättvis stad som är hållbar också utifrån sociala och ekonomiska kriterier.

FAKTABOX:

Regler för rättvis stadsplanering som Susan Fainstein hoppas kunna leda till ”en maximering av de tre kärnvärdena – rättvis fördelning, mångfald, demokrati.

Principer för rättvis fördelning av möjligheter och tillgångar i planering:

• att alla nya bostadsprojekt måste inbegripa bostäder för låginkomsttagare,
• att ingen ska behöva flytta eller omlokalisera sin rörelse mot sin vilja på grund av nya bostadsprojekt, såtillvida det inte föreligger ”exceptionella omständigheter”.
• att stadsförnyelseprojekt prioriterar små och lokalt förankrade affärsrörelser framför multinationella kedjor och rotlöst kapital,
• att s.k. megaprojekt ställs under särskild granskning och endast godkänns om de ger direkta fördelar eller arbetstillfällen åt låginkomsttagare,
• att kostnaderna för att bilpendla från välbeställda förorter till innerstäder ska vara högre än att tågpendla mellan städer,
• att planerare tar aktiv del för att öka medborgarinflytandet, särskilt i mindre välbeställda stadsdelar.

Principer för att befordra mångfald i planering:

• att hushåll inte ska behöva flytta från sitt område för att öka mångfalden,
• att inga nya bostadsområden redan på planeringsstadiet vara segregerade, varken etniskt eller inkomstmässigt,
• att gränser mellan olika stadsdelar och bostadsområden blir mer porösa,
• att myndigheter värnar offentliga platser och tillåter att vissa former av offentlighet också kan ske på privata ytor i staden,
• att grupper som råkar i konflikt med varandra på grund av olika livsstilar inte ska tvingas bo tillsammans,
• att markanvändningen ska vara varierad på ett sätt som uppfattas som praktiskt och attraktivt för invånarna,
• att positiv särbehandling ska vara möjlig inom sektorerna bostads- och arbetsmarknad och utbildning,

Principer för att stärka demokratin i planering:

• att skapa hjälpande institutioner för de invånare som inte har förmågan att delta i medborgardemokratiska processer,
• att stadsomvandling alltid ska inbegripa konsultation från de boende i stadsdelen, men de boendes åsikter ska inte vara de enda som bestämmer områdets framtid,
• att planering av grönområden måste inbegripa deltagande från medborgare som inte är direkt berörda av investeringarna  för att se hur mycket mervärde satsningen betyder för en större del av staden.

(Artikeln återfinns i tryckt form i tidskriften Arkitekturs senaste nummer (2 2012) som har temat bostäder och bostadspolitik.)